En el debate presupuestario español, pocas expresiones se reiteran con tanta frecuencia como "techo de gasto", "senda de estabilidad" y "regla de gasto". Estas nociones suelen aparecer conjuntamente en los titulares y con frecuencia se emplean de manera indistinta, a pesar de corresponder a marcos jurídicos muy diferentes. Resulta necesario examinar con detenimiento qué significa cada concepto, ya que la situación en 2026 evidencia que la confusión no es meramente terminológica: también posee una dimensión política, y genera efectos concretos sobre el control del gasto público en España, la financiación de las comunidades autónomas y los entes locales, así como sobre la posición del país ante las instituciones europeas.

1. Los objetivos de estabilidad presupuestaria y el techo de gasto: la prórroga presupuestaria como consecuencia inmediata de su rechazo parlamentario

Con frecuencia, para simplificar, se afirma que "el Congreso rechazó el techo de gasto". Esta expresión es habitual en los medios de comunicación, en la doctrina especializada e incluso en el debate parlamentario. Sin embargo, conviene adoptar un enfoque más preciso, dado que tal simplificación influye en la comprensión del problema y en la percepción de quién resulta responsable del bloqueo.

Lo que el Congreso aprueba es la senda de estabilidad: el acuerdo del Consejo de Ministros que establece los objetivos de estabilidad presupuestaria —es decir, el déficit— y de deuda pública para los tres próximos ejercicios, tal y como dispone el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF). El artículo 15.6 precisa que las Cortes "se pronunciarán aprobando o rechazando los objetivos propuestos por el Gobierno". Precisamente, el Congreso rechazó el 27 de noviembre de 2025, con 178 votos en contra procedentes del PP, Vox, Junts y UPN, dichos objetivos de déficit y deuda.

El techo de gasto en sentido estricto —el "límite de gasto no financiero del Estado" regulado por el artículo 30 de la misma norma— se incorpora dentro de ese mismo acuerdo del Consejo de Ministros, conforme al artículo 15.1, que indica que "el acuerdo del Consejo de Ministros incluirá el límite de gasto no financiero". Sin embargo, el objeto formal de la votación parlamentaria son los objetivos, no el techo. Al rechazar el Congreso la senda, el techo de gasto queda derogado por ir incluido en el mismo paquete normativo, no porque se someta a votación de manera independiente. La propia LOEPSF establece una distinción entre ambos conceptos: su Disposición adicional séptima, incorporada en 2016, autoriza a un Gobierno en funciones a aprobar objetivos de estabilidad, pero especifica de forma expresa que "dicho Acuerdo no incluirá el límite de gasto no financiero". Si se tratara de lo mismo, esta distinción carecería de sentido.

Una vez establecido este punto, la cuestión pertinente es distinta: ¿qué implicaciones conlleva el rechazo de la senda de estabilidad?

La interpretación predominante —tanto en la doctrina académica como en los medios de comunicación y en la praxis gubernamental— sostiene que, sin una senda aprobada, resulta imposible elaborar nuevos presupuestos. Sin embargo, es necesario examinar con rigor lo que dispone la legislación y lo que constituye una interpretación derivada.

El artículo 15.7 de la LOEPSF determina: "Aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública por las Cortes Generales, la elaboración de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Públicas habrán de acomodarse a dichos objetivos." La disposición legal indica que, una vez existan objetivos ratificados, los presupuestos deben ajustarse a los mismos. Se trata, por tanto, de una obligación de ajuste condicionada a la previa aprobación de dichos objetivos. No establece, al menos de manera explícita, que la ausencia de objetivos aprobados imposibilite la elaboración presupuestaria. La norma formula una consecuencia afirmativa ("aprobados... habrán de acomodarse"), no una prohibición negativa ("no aprobados... no podrán elaborarse").

Martínez Lago, Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense, junto con Santiago Lago Peñas (Catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Vigo e investigador sénior de Funcas), desarrolla en el informe extenso elaborado para el Instituto de Estudios Económicos en mayo de 2024 una interpretación específica. Según su análisis, la exigencia de acomodación opera como un requisito previo sustantivo: "de ello se desprende que los Presupuestos Generales del Estado estarían comprometidos con dichos objetivos siempre que, lógicamente, estos se encontrasen aprobados de conformidad con el procedimiento establecido en el mismo artículo 15 LOEPSF" [1]. Esta lectura finalista, que cuenta con un amplio respaldo doctrinal, representa sin embargo una interpretación, no una prohibición explícita contenida en el texto legal.

Esta interpretación confronta, además, con un mandato constitucional directo: el artículo 134.3 de la Constitución obliga al Gobierno a presentar los presupuestos "al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior". La Constitución no subordina esta obligación a la existencia previa de una senda fiscal aprobada. La LOEPSF, siendo una ley orgánica, no puede impedir aquello que la Constitución ordena. La contradicción entre ambas normas constituye así un problema que la LOEPSF no aborda ni resuelve.

La LOEPSF establece que, en caso de que el Congreso o el Senado rechacen la senda de estabilidad, el Gobierno dispone de un mes para presentar una nueva propuesta (art. 15.6 in fine). Sin embargo, la norma no especifica cuál sería el procedimiento si esta segunda senda también resulta rechazada. Esta situación es precisamente la que se produjo entre noviembre y diciembre de 2025: la primera senda fue rechazada el 27 de noviembre y la segunda el 12 de diciembre. Este doble rechazo dejó al descubierto un vacío legal en la regulación.

Surge entonces la cuestión de si los objetivos de estabilidad aprobados en un trienio anterior podrían mantenerse en vigor. En principio, dado que la senda se fija "referida a los tres ejercicios siguientes" (art. 15.1 LOEPSF), los objetivos establecidos en un año anterior cubrirían ejercicios futuros. No obstante, la ley exige expresamente que el Gobierno fije nuevos objetivos "en el primer semestre de cada año". Esto implica una renovación anual obligatoria, y no una prórroga automática de los objetivos anteriores. A diferencia de lo que sucede con los Presupuestos Generales del Estado —que el artículo 134.4 de la Constitución prorroga automáticamente en caso de no aprobarse unos nuevos—, la LOEPSF no contempla ningún mecanismo de prórroga específico para los objetivos de estabilidad presupuestaria.

Ante esta situación de vacío normativo, el Gobierno recurrió a una interpretación que ya había sido empleada en 2024, tras las dos ocasiones en que el Senado rechazó la senda fiscal. Apoyándose en un informe de la Abogacía del Estado —que permanece sin acceso público—, determinó que, en ausencia de una aprobación parlamentaria, se aplicaría los objetivos incluidos en el Programa de Estabilidad enviado a Bruselas. Esta decisión invocó el artículo 10.3 de la LOEPSF, que establece la obligación del Gobierno de "garantizar la aplicación efectiva de los principios contenidos en esta Ley y su coherencia con la normativa europea" [3]. En términos prácticos, el Gobierno consideró cumplidos los trámites procedimentales y anunció que elaboraría los presupuestos aplicando los objetivos del Plan Fiscal y Estructural de medio plazo 2025-2028, ya comunicado a la Comisión Europea.

Esta lectura no es compartida por toda la doctrina jurídica. Martínez Lago describió explícitamente como "incorrecta" la interpretación adoptada por el Gobierno [1]. Diego Martínez López, Catedrático de Economía de la Universidad Pablo de Olavide e investigador asociado a FEDEA, sostuvo una posición similar, señalando que "la obligación de presentar un proyecto de PGE no deviene en que se pueda tramitar cualquier proyecto de PGE". Además, cuestionó que una recomendación del Consejo de la UE —que según el artículo 288 del TFUE carece de carácter vinculante— pueda ostentar un rango superior a una Ley Orgánica [2].

Nos encontramos, por consiguiente, ante un debate jurídico no resuelto que presenta dos posturas contrapuestas: la del Gobierno, que propone aplicar los objetivos europeos mediante el artículo 10.3 de la LOEPSF, y la sostenida por una parte de la doctrina, que aboga por reiniciar la tramitación hasta lograr la aprobación de ambas Cámaras. La LOEPSF no ofrece una solución clara a este conflicto, y hasta la fecha ningún tribunal se ha pronunciado sobre la cuestión.

2. La aprobación de los presupuestos de las comunidades autónomas y las entidades locales en ausencia de objetivos de estabilidad

Mientras a nivel estatal se debate la viabilidad de elaborar presupuestos sin una senda aprobada, diversas comunidades autónomas han procedido a aprobar los suyos sin que esto haya generado oposición. Andalucía (Ley 8/2025, de 22 de diciembre), la Comunidad de Madrid (19 de diciembre de 2025) y Castilla y León (noviembre de 2025) aprobaron sus presupuestos autonómicos para el ejercicio 2026. Esta aprobación se produjo después de que la senda de estabilidad fuera rechazada en dos ocasiones y antes de que el Gobierno presentara un tercer intento en enero de 2026. Dichos presupuestos no fueron impugnados.

El aspecto más revelador reside en la justificación que cada una de estas comunidades ofrece para tal decisión en sus respectivas exposiciones de motivos. Canarias se muestra como la más explícita, al reconocer que, "a octubre de 2025, a falta de aprobación de los objetivos de estabilidad y deuda pública", aplica como referencia los objetivos del Programa de Estabilidad 2023-2026. Esta aplicación se fundamenta "sobre la base del criterio establecido en el informe de la Abogacía del Estado de 11 de diciembre de 2023", un informe que contempla un objetivo de superávit del 0,1% del PIB para las comunidades autónomas [4]. Por su parte, la Comunidad de Madrid adopta un tono más directo, al constatar que su presupuesto se ha elaborado "en un marco de indefinición en lo que a las reglas fiscales se refiere, ya que no se ha convocado el Consejo de Política Fiscal y Financiera en las fechas ordinarias, con lo cual no se dispone de un objetivo de estabilidad formalmente aprobado. Tampoco se conoce la regla de gasto nacional aplicable en 2026" [5]. Finalmente, Andalucía señala que "en 2026 persiste la incertidumbre sobre la aplicación interna del nuevo marco europeo de reglas fiscales, ya que el Gobierno de España aún no ha definido cómo va a ser la relación entre la reformada gobernanza europea y el marco interno" [6].

Tres comunidades autónomas adoptan enfoques diferentes para expresar una misma realidad: la inexistencia de una senda fiscal definida, la ausencia de objetivos formales y la falta de una regla de gasto explícita, no impiden la aprobación de sus presupuestos. En ningún caso se alude a la Intervención General autonómica como un impedimento o como un respaldo técnico para esa decisión. La fundamentación, que figura en la exposición de motivos, es de carácter político y no técnica.

En el ámbito local, la situación presenta diferencias formales, aunque el fondo permanece idéntico. En este nivel, los interventores sí participan, dado que la normativa de haciendas locales les exige emitir informes de estabilidad presupuestaria. Su actuación consiste en resolver de manera pragmática una situación que la legislación no contempla.

El Interventor General del Ayuntamiento de Santander, Rafael de la Iglesia Barbolla, señaló en su informe de octubre de 2025 que, efectivamente, no existían objetivos aprobados por las Cortes. Para resolver esta situación, procedió a aplicar los establecidos en el Programa de Estabilidad 2023-2026, fundamentando su decisión en el artículo 10 de la LOEPSF y en la interpretación jurídica proporcionada por la Abogacía del Estado [7]. Por su parte, el interventor de la Diputación de Jaén describió el contexto como "un escenario ya conocido: la elaboración y aprobación de los presupuestos sin disponer de un objetivo de estabilidad confirmado". Ante esta circunstancia, optó por utilizar el equilibrio presupuestario (0,0%) como un objetivo por defecto [8].

Es el Ministerio de Hacienda quien directamente les orienta sobre el procedimiento a seguir. En su Guía de líneas fundamentales de presupuestos de entidades locales para 2026, la Subdirección General de Estudios Financieros de Entidades Locales determina que, al haber sido rechazados los objetivos por el Congreso, "en virtud de los principios que rigen la aplicación de la normativa y actos de la Unión Europea y ejerciendo la responsabilidad que se atribuye al Gobierno de España, conforme a lo previsto en el artículo 10 de la LOEPSF, tienen carácter vinculante los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda establecidos para el subsector local en la Actualización del Programa de Estabilidad" [9]. La guía también precisa un aspecto técnico de importancia: "Respecto a la tasa de referencia de crecimiento del PIB a efectos de la aplicación de la regla de gasto, al no ser necesaria su aprobación por las Cortes Generales, se considera aplicable la prevista en el Acuerdo del Consejo de Ministros" [9]. En consecuencia, la regla de gasto establecida en el artículo 12 de la LOEPSF, a diferencia de los objetivos de déficit y deuda, no está sujeta a ratificación parlamentaria, lo cual posibilita que las entidades locales dispongan de un marco fiscal operativo para continuar, incluso cuando la senda presupuestaria haya sido rechazada.

No es una cuestión que pase inadvertida entre los expertos del sector. En marzo de 2026, la Fundación Democracia y Gobierno Local celebró en Cáceres una jornada bajo el elocuente título "La inadecuación de la normativa de estabilidad presupuestaria a la realidad de las haciendas locales", con la intervención de la Presidenta del Consejo General de COSITAL, Pilar Ortega Jiménez, y de varios interventores generales de diputaciones provinciales [10].

La paradoja resulta manifiesta: la misma interpretación gubernamental —que aplica subsidiariamente los objetivos europeos a través del artículo 10.3 de la LOEPSF—, calificada por la doctrina académica como "incorrecta" para los Presupuestos Generales del Estado, se traslada sin apenas debate al ámbito autonómico y local. Una lectura literal del artículo 15.7 de la LOEPSF, que no prohíbe elaborar presupuestos sin senda sino que condiciona su adaptación a los objetivos ya aprobados, se alinea con lo que sucede en la práctica en todos los niveles de gobierno, con la excepción del estatal.

3. Efectos negativos de la prórroga más allá del presupuesto

Analizadas las circunstancias formales de la aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria, el bloqueo de la senda puede generar un impacto financiero directo sobre las comunidades autónomas y entidades locales.

El marco normativo sigue la siguiente secuencia. Según lo dispuesto en el artículo 16 de la LOEPSF, una vez que el Gobierno apruebe los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública bajo las condiciones previstas en el artículo 15 de dicha ley, el Ministerio de Hacienda deberá formular una propuesta de objetivos específicos para cada comunidad autónoma, tras recibir los informes preceptivos de la AIReF y del Consejo de Política Fiscal y Financiera. La ausencia de una senda presupuestaria ratificada por el Congreso impide la activación de este artículo 16, lo que deja a las comunidades autónomas sin objetivos fiscales individualizados actualizados.

A esta situación se añade el asunto de las entregas a cuenta. Ante la falta de nuevos presupuestos generales, las entregas a cuenta se prorrogan automáticamente con las cantidades del ejercicio anterior. Dado el actual contexto de expansión económica –con un crecimiento del PIB del 2,9% en 2025–, esta circunstancia implica que las comunidades autónomas perciben menos recursos de los que les corresponderían si se utilizaran cifras actualizadas de recaudación. El resultado de la doble votación en contra de la senda es, en definitiva, un escenario más restrictivo: al aplicarse los criterios del plan fiscal europeo en lugar de los de la senda rechazada, las autonomías pierden la décima de déficit que esta última contemplaba y se ven obligadas a alcanzar el equilibrio presupuestario. De acuerdo con las estimaciones del Ministerio de Hacienda, esta situación se traduce en una reducción de la capacidad de gasto de 5.485 millones de euros entre 2026 y 2028 para el conjunto de las comunidades, muchas de las cuales están gobernadas por las mismas fuerzas políticas que votaron en contra de la senda.

Martínez López, González González y Porrero Ramírez han examinado directamente esta cuestión en su informe para FEDEA. Su análisis concluye que el vínculo entre la senda fiscal y los Presupuestos Generales del Estado genera un estancamiento que afecta negativamente tanto a las comunidades autónomas como a las entidades locales. Su propuesta consiste en desligar ambos procedimientos, de modo que las Cortes puedan ratificar los objetivos fiscales de manera independiente, sin tener que aprobar los presupuestos, y asegurar así "la actualización automática de las entregas a cuenta a CC. AA. y EE. LL., aunque no existan PGE. Sin depender de la discrecionalidad del gobierno de turno para decidir (y cuándo) al respecto" [11, p. 85]. En definitiva, el enfoque de FEDEA parte de la situación de las comunidades autónomas y las entidades locales, que resultan las más perjudicadas por un bloqueo cuyo origen se sitúa en las Cortes Generales.

En efecto, la no aprobación de nuevos presupuestos, con independencia de la interpretación que se adopte respecto al artículo 15.7 de la LOEPSF, favorece al Ejecutivo en detrimento del Legislativo.

La prórroga presupuestaria otorga una posición ventajosa al Ejecutivo en detrimento del Legislativo. Como señala Martínez Lago, estas situaciones "son las que, a fin de cuentas, mejor ilustran sobre la ventaja que obtiene el primero frente al segundo con ocasión de la prórroga de los Presupuestos del ejercicio anterior" [1]. El análisis de Escribano López sobre los decretos-ley que modifican presupuestos prorrogados es aún más categórico: según su criterio, "se trata de una norma que pretende haber encontrado la fórmula mágica tan buscada desde el siglo XIX: aprobar un Presupuesto sin la contribución de la Cámara, y ello no está constitucionalmente previsto, representando un abuso de la forma y una clara y directa vulneración de la Constitución" [12]. Esta perspectiva encuentra un eco directo en el informe de FEDEA, que lo resume de manera explícita: "resulta relativamente cómodo gobernar con presupuestos prorrogados y amplio margen para las modificaciones presupuestarias" [11, p. 85].

En el caso que se analiza, la oposición rechaza la senda por considerarla un instrumento de desgaste político, aunque su actuación genera el efecto inverso al declarado. Dado que, según la interpretación jurídica consolidada, la ausencia de senda impide la aprobación de nuevos presupuestos, el Gobierno se ve obligado a gestionar con las cuentas prorrogadas. Estas pueden modificarse mediante decreto-ley, un procedimiento sujeto a un control parlamentario reducido, tal como ocurrió en marzo de 2026 con el paquete de medidas anticrisis de 5.000 millones destinado a paliar los efectos de la guerra en Oriente Medio. En consecuencia, la oposición pierde su mecanismo de fiscalización más relevante: el debate, la enmienda y la aprobación final de los Presupuestos Generales del Estado [15]. Además, esta situación perjudica a las comunidades autónomas que la propia oposición gobierna.

Se observa, sin embargo, una segunda paradoja de mayor calado. La oposición rechaza la senda de estabilidad, que constituye el marco interno para cumplir los compromisos adquiridos ante la Unión Europea. El hecho de que el Congreso vote en contra no elimina dichas obligaciones. España cuenta con un Plan Fiscal y Estructural de medio plazo validado por el Consejo de la UE. Por tanto, rechazar la senda no exime al país de sus compromisos; más bien, deja al Estado sin un instrumento interno que los organice, mientras el Gobierno los aplica de todas formas —tanto a las comunidades autónomas como a las entidades locales— a través del mecanismo previsto en el artículo 10.3 de la LOEPSF.

4. La actual desconexión entre el marco español y los compromisos europeos: el gasto primario neto

Para comprender la magnitud de esta divergencia entre el marco nacional y el europeo, resulta necesario explicar qué ha cambiado en el ámbito europeo. Con la reforma del marco fiscal aprobada en abril de 2024 (Reglamento UE 2024/1263), la Unión Europea ha transformado de manera sustancial su enfoque para supervisar las finanzas públicas. Los criterios tradicionales del Pacto de Estabilidad —el 3% de déficit y el 60% de deuda como umbrales de referencia— permanecen en el Tratado, pero han dejado de constituir el núcleo del sistema.

El nuevo marco se organiza en torno a un único indicador, el gasto primario neto: esto es, el gasto total excluyendo los intereses de la deuda, las prestaciones cíclicas por desempleo y el gasto financiado con fondos europeos, ajustado además por las medidas discrecionales en materia de ingresos. Cada Estado miembro recibe de la Comisión Europea una trayectoria individualizada de gasto neto a medio plazo y debe elaborar un Plan Fiscal y Estructural para un período de cuatro años, que puede extenderse hasta siete si se incorporan reformas e inversiones significativas.

El cumplimiento se evalúa en períodos plurianuales, se aplica al conjunto de las Administraciones Públicas —lo que permite compensaciones entre distintos niveles de gobierno— y admite desviaciones limitadas mediante una "cuenta de control" con dos umbrales: tres décimas del PIB en cada ejercicio anual y seis décimas en términos acumulados.

Las divergencias filosóficas entre el marco europeo y el marco español resultan sustanciales. El enfoque europeo se fundamenta en lo que la AIReF ha caracterizado como una perspectiva de medio plazo, con apropiación nacional y diferenciación [13]. Por el contrario, el marco español permanece sujeto a normas uniformes, de carácter anual y con escasa flexibilidad. Tal como advirtió la AIReF en su análisis de febrero de 2026, la adaptación española ha sido insuficiente [17]: "cumplir con la regla de gasto nacional en 2025 hubiera implicado realizar ajustes por 12.000 millones de euros [16], mientras que cumplir con la regla europea no hubiera requerido hacer ajuste alguno. Y en 2026 ocurriría lo contrario".

Se trata, en consecuencia, de dos conjuntos normativos que evalúan parámetros distintos, emplean metodologías de cálculo diferentes y generan resultados frecuentemente opuestos. Ante esta situación, la AIReF ha reclamado una "reforma integral del marco fiscal nacional en España para superar las debilidades constatadas desde su aplicación y adaptarlo al nuevo espíritu del marco europeo" [13]. Esta postura encuentra respaldo en el informe de FEDEA, cuyas recomendaciones avanzan en la misma dirección. Sus propuestas abarcan desde la reforma del sistema de reglas numéricas hasta la sustitución del Consejo de Política Fiscal y Financiera por un organismo técnico independiente, además de adaptar el entramado institucional a una lógica de planeación a medio plazo [11].

5. La inexistencia de un mecanismo de estabilidad o de prórroga presupuestaria en la Unión Europea

En los casos en que un parlamento nacional no logra aprobar los presupuestos, todos los Estados miembros disponen de procedimientos para asegurar la continuidad de la actividad financiera pública. No obstante, ninguno de ellos —con la excepción de España— establece una etapa preliminar obligatoria cuyo fracaso pueda obstruir directamente la formulación del proyecto presupuestario.

El sistema alemán se rige por el artículo 111 de su Ley Fundamental (Grundgesetz), el cual prevé una gestión presupuestaria provisional de carácter automático. En ausencia de una aprobación parlamentaria del Bundestag, el Gobierno federal queda facultado para continuar realizando los desembolsos necesarios destinados al mantenimiento de las instituciones, al cumplimiento de obligaciones legales establecidas y a la prosecución de proyectos ya iniciados. Este dispositivo se aplicó tras la disolución de la coalición semáforo en noviembre de 2024, permitiendo la continuidad administrativa sin que se produjera un bloqueo institucional.

Por su parte, el ordenamiento constitucional francés contempla dos instrumentos para superar un posible impasse. Según el artículo 47, si el Parlamento no sanciona la ley de finanzas en un plazo de setenta días, el Gobierno queda habilitado para ponerla en vigor mediante decreto. Adicionalmente, el artículo 49.3 permite al Primer Ministro vincular la responsabilidad de su Gabinete a un proyecto de ley de finanzas; en tal situación, el texto se considera aprobado a menos que sea derribado por una moción de censura exitosa. Este último procedimiento fue empleado en tres ocasiones durante el mes de febrero de este año para la adopción del presupuesto correspondiente a 2026 [14].

En Bélgica, en ausencia de presupuesto aprobado, se aplica el sistema de los "doceavos provisionales": cada mes se autoriza un gasto máximo equivalente a la doceava parte del presupuesto del ejercicio anterior. Este mecanismo permitió el funcionamiento del Estado belga durante 589 días sin gobierno constituido entre 2010 y 2011.

En Italia, el artículo 81 de la Constitución establece la posibilidad de un "ejercicio provisional", que debe ser autorizado mediante ley por períodos no superiores a cuatro meses.

Por su parte, Portugal prevé la prórroga automática del presupuesto anterior, un mecanismo similar al contemplado en el ordenamiento español.

Ninguno de estos países cuenta con un procedimiento análogo a la senda de estabilidad española, cuya desaprobación previa impida la formulación de los presupuestos. Todos ellos han establecido mecanismos constitucionales que aseguran la continuidad de la actividad financiera del Estado, incluso cuando el parlamento no apruebe las cuentas públicas. La particularidad del caso español no reside, por tanto, en la prórroga presupuestaria —presente en varios ordenamientos—, sino en el sistema de doble bloqueo: una fase preliminar que, al ser rechazada, obstaculiza el propio inicio del proceso de elaboración presupuestaria.

Surge entonces la cuestión de si resultaría más adecuado un modelo en el que los objetivos fiscales derivados de los compromisos europeos —que España ya recoge en su Plan Fiscal y Estructural de medio plazo— obtuvieran la ratificación parlamentaria sin posibilidad de bloqueo, o al menos mediante un procedimiento subsidiario que evitara la falta de marco. En última instancia, dichos objetivos no constituyen una iniciativa discrecional del Gobierno en funciones, sino que derivan de obligaciones asumidas ante la Unión Europea en virtud del Reglamento 2024/1263. Su bloqueo no los elimina; simplemente priva al país de un instrumento interno que los desarrolle.

Resulta especialmente significativo que, en la práctica, estos objetivos ya se aplican: el Gobierno los impone a las comunidades autónomas y a las entidades locales invocando el artículo 10 de la LOEPSF, pero sin embargo surgen dudas a la hora de utilizarlos como base para la elaboración de sus propios presupuestos.

6. El problema del autobloqueo del marco presupuestario y la necesidad de su reforma

El marco presupuestario español presenta por tanto un problema de autobloqueo que requiere una reforma urgente. La situación del país resulta particularmente paradójica.

Las proyecciones de cierre para 2025 son razonables, con un déficit previsto del 2,2% del PIB, un crecimiento económico del 2,9% y una tasa de desempleo que podría situarse por debajo del 10% por primera vez en más de diez años. Sin embargo, el marco institucional diseñado para gestionar estas cifras muestra graves deficiencias estructurales.

Tres años sin la aprobación de nuevos presupuestos generales. Una senda de estabilidad presupuestaria rechazada en dos ocasiones, generando un vacío normativo que la doctrina jurídica y el Gobierno interpretan de modo contrario.

El artículo 15.7 de la LOEPSF, según su lectura literal, no prohíbe formalmente la elaboración de presupuestos sin senda, aunque su interpretación consolidada en la práctica sí parece impedirlo.

Varias comunidades autónomas han aprobado sus presupuestos sin este marco —Canarias invocando un informe de la Abogacía del Estado, Madrid reconociendo un "marco de indefinición", Andalucía constatando la "incertidumbre"—, mientras que, a nivel estatal, ese mismo escenario se considera un bloqueo institucional insuperable.

Los interventores locales aplican de forma pragmática los objetivos de déficit europeos, siguiendo instrucciones del Ministerio de Hacienda, al tiempo que la doctrina califica esa misma interpretación de "incorrecta" cuando se refiere al Estado.

El Gobierno modifica los presupuestos prorrogados mediante decreto-ley, eludiendo así el debate parlamentario que requeriría la aprobación de unos presupuestos ordinarios. Por su parte, la oposición rechaza la senda pero exige nuevos presupuestos, sin reconocer que, al actuar así, pierde el control sobre el gasto que pretende fiscalizar, perjudica a las comunidades autónomas que gobierna y obstruye la trasposición interna de una obligación que proviene de la Unión Europea.

En último término, coexisten dos reglas de gasto —una de ámbito nacional y otra europea— cuyos métodos de cálculo no son idénticos y que, en ocasiones, pueden resultar contradictorias. Y un marco fiscal europeo que ha experimentado una transformación radical, al pasar de criterios anuales rígidos a trayectorias personalizadas a medio plazo, mientras que el marco nacional permanece sujeto a una ley de 2012 que, tal como reconocen la AIReF, FEDEA y los propios interventores, presenta "numerosas debilidades y lagunas" [13].

La AIReF señaló en octubre de 2025 que el crecimiento del gasto neto proyectado para el periodo 2025-2028 excedería en cada ejercicio los compromisos establecidos ante Bruselas. Teniendo en cuenta el gasto anticrisis adicional, España podría superar no solo el límite anual del mecanismo de control europeo, sino también el acumulado, una situación que podría desencadenar un procedimiento por déficit excesivo.

La cuestión no reside en si España tiene capacidad para aumentar su gasto. Con una economía que crece al 2,9% y un déficit del 2,2%, la interrogante real es si puede continuar haciéndolo bajo un marco presupuestario que, por su capacidad para autobloquearse, carece de equivalente en cualquier otra gran economía europea, y que ni siquiera se aplica de manera coherente entre los distintos niveles de gobierno. A la luz de las advertencias procedentes de la AIReF, FEDEA y la doctrina especializada, la respuesta indica que este margen se está estrechando y toca iniciar una reforma legal que otorgue coherencia y seguridad jurídica al sistema.

Referencias

[1] Martínez Lago, M.A. y Lago Peñas, S., La prórroga para 2024 de los Presupuestos Generales del Estado, Instituto de Estudios Económicos, mayo de 2024 (pp. 42-46 sobre control parlamentario y prórroga; pp. 60-61 sobre reglas fiscales y vacío legal).

[2] Martínez López, D., "¿Presupuestos con o sin objetivos fiscales aprobados?", FEDEA Policy Blog, 11 de marzo de 2024.

[3] Delle Femmine, L., "El Gobierno se apoya en un informe de la Abogacía del Estado para sortear el rechazo del Senado a la senda de estabilidad", El País, 2024. Informe de la Abogacía del Estado (no público).

[4] Ley 9/2025, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2026, Exposición de motivos (BOE-A-2026-7560).

[5] Comunidad de Madrid, Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 2026, Libro 1 — Articulado, Preámbulo, diciembre de 2025.

[6] Ley 8/2025, de 22 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2026, Exposición de motivos (BOE-A-2026-945).

[7] De la Iglesia Barbolla, R., Informe de Intervención General sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, Presupuesto Municipal 2026, Ayuntamiento de Santander, 13 de octubre de 2025 (pp. 6-7).

[8] Intervención General, Informe de Intervención — Presupuesto 2026, Diputación de Jaén, 30 de octubre de 2025 (pp. 3-4).

[9] Subdirección General de Estudios Financieros de Entidades Locales, Ministerio de Hacienda, Guía de líneas fundamentales de presupuestos de entidades locales para 2026, junio de 2025 (pp. 2-3).

[10] Fundación Democracia y Gobierno Local, Jornada: "La inadecuación de la normativa de estabilidad presupuestaria a la realidad de las haciendas locales", Cáceres, 27 de marzo de 2026.

[11] Martínez López, D., González González, F. y Porrero Ramírez, P., "Propuesta para adaptar el marco español a la nueva gobernanza de la Unión Europea", FEDEA, Estudios sobre la Economía Española, n.º 2026-04, febrero de 2026 (pp. 84-85 sobre prórrogas y desvinculación senda-PGE; pp. 85-86 sobre entregas a cuenta).

[12] Escribano López, F., Presupuestos del Estado y Constitución, Instituto de Estudios Fiscales, 1981, p. 120.

[13] AIReF, Opinión sobre la reforma del marco fiscal nacional, 24 de noviembre de 2025.

[14] Xinhua, "France adopts 2026 state budget after gov't survives no-confidence votes", 3 de febrero de 2026. Véase también: art. 111 de la Ley Fundamental alemana; art. 81 de la Constitución italiana; Parlamento Europeo, Parliamentary budgetary control: an international overview, PE 779.113, noviembre de 2025.

[15] García Sánchez, I.M., "La función económico-presupuestaria del Congreso de los Diputados", Revista de las Cortes Generales, 2022.

[16] AIReF, Informe sobre ejecución presupuestaria, deuda pública y regla de gasto, julio de 2025. [17] AIReF, "España ante la reforma del marco fiscal europeo: una adaptación aún incompleta", Divulgación AIReF, febrero de 2026.